Dossier | Políticas de infancia en la Argentina contemporánea (1880-1970)

Claudia Freidenraij (CONICET- Inst. Ravignani UBA/IES A. Moreau de Justo) y Agostina Gentili (CONICET-Centro de Investigación FFyH-UNC/FA-UNC)

El campo de estudios sobre las infancias en la Argentina contemporánea se encuentra en estado de efervescencia desde hace una década, animado por una serie de diálogos institucionales y académicos entre tesistas, becarios y grupos de investigación y por el sostenimiento de espacios de intercambios intelectuales y publicaciones de diverso tipo, que dan cuenta de una manera de construir conocimientos que resulta sumamente fértil. Altamente dinámico y surcado por los cruces permanentes con otros campos disciplinares, el campo de la historia de la infancia y la familia se ha revelado así poliédrico y potente. El dossier que presentamos replica en buena medida esa riqueza y la originalidad que la historia social y cultural imprimió a los abordajes sobre las infancias del pasado.

Los trabajos reunidos se organizan bajo la égida de las políticas para la infancia en la Argentina contemporánea, considerando el período que se extiende desde la conformación del Estado nacional hacia la década de 1880 y sus transformaciones hasta los años ’70. La compilación traduce la amplitud de miras bajo la que se escrutó a las infancias, dando cuenta de espacios e instituciones, ordenamientos legales, prescripciones e ideales que tuvieron a niños y niñas en el centro de sus preocupaciones, desde abordajes que se han preocupado por establecer los vínculos entre el despliegue de diversas iniciativas estatales y las transformaciones sociales.

El trabajo de Lucía Lionetti que abre este dossier, es un capítulo de su libro La misión política de la escuela pública, resultado de la revisión de su tesis doctoral sobre la política educativa argentina en sus años de gestación, en la que atiende tanto a la formación del magisterio como a la educación de los futuros ciudadanos. Este capítulo examina cómo la enseñanza de la higiene, de la educación física y del trabajo manual fueron líneas centrales del despliegue estatal que se ocupó de modelar a las nuevas generaciones con vistas a la formación de ciudadanos sanos, robustos, felices y trabajadores. Lejos de sumirse en una mirada que se eclipsa en las iniciativas desde arriba, la propuesta presenta estos tres ejes de intervención como campos disputados, que permiten politizar las formas de socialización infantil a partir del dispositivo escolar, restituyendo la centralidad de los médicos higienistas y los pedagogos en la elaboración de las políticas escolares, pero también de los docentes en la construcción de las prácticas cotidianas sobre los alumnos y sus familias. El enfoque de Lionetti muestra una institución escolar que mantiene y alimenta múltiples vasos comunicantes con otros resortes de lo social: las preocupaciones por la salud de la Nación, por el desarrollo del cuerpo sano y la moral recta de las nuevas generaciones –íntimamente asociados a la disciplina y laboriosidad de sus miembros– ofrecen una mirada que complejiza las explicaciones más clásicas sobre el surgimiento de las políticas públicas para la infancia en su período fundacional.

El trabajo de Claudia Freidenraij se adentra en la historia social de la infancia de las clases trabajadoras para dar cuenta de las intervenciones de la policía como agencia estatal que actúa cotidianamente al ras de la sociedad. La autora propone pensar esas intervenciones policiales sobre la vida cotidiana de las infancias plebeyas como parte de un movimiento más general y abarcador de delimitación y segregación del universo infantil respecto del de los adultos, atendiendo a las modalidades que asumió el apartamiento de niños y jóvenes del espacio público. Gracias a la puesta en acto de una detallada constelación de normas y sanciones, el poder contravencional de la policía convirtió en infracción una miríada de prácticas cotidianas infantiles que hasta entonces eran habituales y permitidas, regulando no sólo su presencia y circulación callejeras, sino también sus formas de ganarse la vida, sus ocios, juegos y sociabilidades.

El trabajo de Carolina Zapiola reflexiona sobre la sanción de la Ley de Patronato de Menores de 1919, considerada un hito de la historia de la infancia minorizada y piedra angular del sistema de patronato de la Argentina del siglo XX. En su reconstrucción de los avatares del proyecto legislativo en conexión con las variaciones del contexto sociopolítico, Zapiola se preocupa por explicar por qué un proyecto de ley que venía debatiéndose desde hacía una década termina de sancionarse en 1919, proponiendo una interpretación que vincula estrechamente la configuración legal de esa norma con la especial sensibilidad política que se vivió en esa coyuntura de recrudecimiento de la conflictividad social. La Ley de Patronato, sostiene la autora, tuvo un carácter más conservador de lo que tiende a afirmarse, al dar estatuto legal a prácticas que venían desarrollándose desde el siglo XIX en contradicción con las propuestas más vanguardistas de tratamiento de la minoridad provenientes de los círculos científico-intelectuales de la época.

El texto de Leandro Stagno reconstruye la creación del primer Tribunal de Menores del país, instaurado en la ciudad de La Plata en 1938, analizando los antecedentes internacionales recuperados por los expertos locales del campo de la minoridad y la forma asumida por la intervención judicial en sus primeros años de actuación. Su aporte es significativo no sólo porque permite conocer las ideas en torno a las cuales se construyeron los consensos necesarios para la instauración de una de las instituciones nodales del Patronato de Menores, sino también la emergencia de un campo específico de saberes en torno a la infancia considerada peligrosa o en peligro.

Por su parte, Isabella Cosse analiza la modificación de las categorías jurídicas de filiación durante el primer peronismo. Destaca que en ese momento una sensibilidad favorable a la infancia y una mirada más compasiva pero no menos correctiva de las realidades familiares contrarias a los anhelos normativos, allanaron el terreno para una mejora en los derechos de quienes no habían nacido de una unión matrimonial. La autora da cuenta del modo en que las minusvalías de derechos ancladas en una definición de orden moral (el matrimonio legal e indisoluble) implicaban también minusvalías sociales y culturales en una sociedad pretendidamente igualitaria. El fenómeno tiene una significación especial para la comprensión de toda otra serie de políticas públicas, en tanto los Estados modernos interpretaban la identidad de los individuos en función de su pertenencia a una familia. De manera tal que se articulaban políticas y formas de intervención en torno a una lectura de las realidades familiares anclada en una concepción jerárquica de esos vínculos que hacía de la unión matrimonial el parámetro de lo normal y deseado, vulnerando los derechos de una enorme diversidad de individuos pertenecientes a realidades familiares que quedaban fuera de ese ideal.

Carla Villalta analiza los significados adquiridos por la adopción y las prácticas de los elencos profesionales de la minoridad a fines de los años sesenta en Buenos Aires, momento en el que se alcanzaron los consensos necesarios para modificar la legislación vigente desde 1948. Para los profesionales que participaban de los procesos de adopción, la normativa no sólo debía adecuarse a las nuevas dinámicas familiares y generacionales, sino también a las expectativas de los adoptantes, simplificándose sus requisitos y ampliándose los alcances jurídicos de ese vínculo de filiación, de modo tal que resultara más atractiva que las inscripciones falsas en el Registro Civil, una práctica ilegal pero socialmente tolerada.

Finalmente, Agostina Gentili examina las experiencias de esas niñas y jóvenes colocadas en el servicio doméstico y las formas asumidas por los arbitrios institucionales y sus convalidaciones judiciales en Córdoba en los años sesenta. En un ensayo de lectura en clave de larga duración, sostiene que las mismas se convirtieron en un componente residual de la política de minoridad, en el que los espacios institucionales gestionados por congregaciones religiosas y las formas de reconocimiento burocrático de estas prácticas por parte de las autoridades judiciales, eran cruciales para hacerlas admisibles en una época en que habían sido prohibidas por la legislación.

Textos incluidos en este dossier

Lucía Lionetti (2007). Generaciones sanas, robustas, felices y trabajadoras. En Lucía Lionetti, La misión política de la escuela pública. Formar a los ciudadanos de la república (1870-1916) (pp. 265-297). Buenos Aires: Miño y Dávila.

Claudia Freidenraij (2016). Intervenciones policiales sobre la infancia urbana. Ciudad de Buenos Aires, 1885-1920. Historia & Justicia, 6, pp. 164-197.

Carolina Zapiola (2010). La ley de Patronato de Menores de 1919 ¿Una bisagra histórica? En Lucía Lionetti y Daniel Míguez (Comps.) Las infancias en la historia argentina. Intersecciones entre prácticas, discursos e instituciones (1890-1960) (pp. 117-132). Rosario: Prohistoria.

Leandro Stagno (2011). Los Tribunales de Menores en la Argentina. Antecedentes internacionales e iniciativas nacionales (1933-1943). En Isabella Cosse, Valeria Llobet, Carla Villalta y M. Carolina Zapiola (Eds.), Infancias: Políticas y saberes en Argentina y Brasil, siglos XIX y XX (pp. 335-364). Buenos Aires: Teseo.

Isabella Cosse (2007). Ilegitimidades de origen y vulnerabilidad en la Argentina de mediados del siglo XX. Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En línea], 1, Debates, Puesto en línea el 09 diciembre 2007 http://journals.openedition.org/nuevomundo/12502

Carla Villalta (2010). Imitar la naturaleza. La adopción de niños en los años ’60: entre ficciones legales y prácticas consuetudinarias. En Isabella Cosse, Karina Felitti y Valeria Manzano (Eds.), Los ’60 de otra manera. Vida cotidiana, género y sexualidades en la Argentina (pp. 89-129). Buenos Aires: Prometeo.

Agostina Gentili (2018). Veladuras. El servicio doméstico de niñas y jóvenes en la narrativa judicial de los años sesenta en Córdoba, Argentina. Secuencia. Revista de historia y ciencias sociales, número especial, pp. 85-118.

Referir, aunque más no sea a trazos muy gruesos, una historia lejana de las relaciones entre las esferas del conocimiento y el poder político nos obligaría a recorrer la reflexión y las distintas experiencias que van desde la antigüedad clásica hasta los albores de la modernidad, con su vasta saga de libros dedicados a dar “consejos” a los Príncipes. Una historia moderna, por su parte, reconocería su punto de quiebre en los comienzos de la constitución de las ciencias sociales como disciplinas autónomas y su articulación con las necesidades del Estado burocrático y racional, las exigencias de cálculo y conocimiento especializado requerido por los mercados capitalistas, y las demandas de atención de la emergente “cuestión social” por parte de nuevos actores sociales y políticos. Pero la historia contemporánea en la relación entre lo que comienza a definirse más claramente como conocimiento especializado ( expertise), de un lado, y como proceso de elaboración de política pública ( public policy), del otro, no empieza a escribirse en sus nuevas líneas hasta el período que va entre la crisis de los años ’30 y el final de la Segunda Guerra Mundial. En ese lapso se anudan dos complejos procesos, cada uno de ellos con sus propias temporalidades y dinámicas, que contribuirán a definir los términos de la relación entre conocimiento especializado y políticas durante buena parte de las décadas siguientes. Por un lado, asistimos a la emergencia de un Estado que se ubica crecientemente en el “centro” de la sociedad, en tanto regulador de la esfera económica a la vez que promotor de la integración social, y que será un creciente demandante de expertos y técnicos para cumplir las cada vez más diferenciadas tareas propias de su condición de Welfare State; por otro lado, las disciplina científicas, en general, y las ciencias sociales, en particular, experimentarán desde aquellos días un marcado proceso de desarrollo teórico-metodológico, de diversificación y especialización institucional, y de profesionalización de sus cuadros, en el marco de una modernización y expansión universitaria en gran medida sostenida por fondos públicos {{1}}.

En esta larga historia, donde alternan encuentros, desencuentros y tensiones, ha dicho Lewis Coser, se inscribe el vasto proceso de burocratización de la vida social que ha llevado a que la “productividad cultural -que alguna vez pudo haber sido asunto de artesanías- se racionaliza de manera que la producción de ideas se parece, en los aspectos principales, a la producción de otros bienes económicos”. Paralelamente, el lugar que detentaba el literato y el intelectual de tipo “generalista” es paulatinamente ocupado por el “experto”, dotado de un dominio técnico sobre un campo del saber, y capaz de orientarlo a la solución de problemas concretos de elaboración de políticas {{2}}.

Pero entre finales de los años ’70 y mediados de los ’80 ese largo derrotero en la vinculación entre saberes y políticas experimentará una nueva serie de transformaciones. En principio, en virtud de la reconfiguración de las relaciones estructurales entre Estado, mercado y sociedad civil en el marco del proceso globalizador, comenzarán a replantearse las complejas relaciones políticas e institucionales entre ambas esferas. Así, comenzará a evidenciarse como un lugar común que la vinculación entre los especialistas y la política se opera cada vez más al interior de “redes de asuntos” ( issue networks ), que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento, centros de investigación, fundaciones privadas, organismos multilaterales, universidades, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que dejan en un espacio subalterno –aunque no carente de importancia- la figura clásica del consejero personalizado. Por otra parte, también comenzará a revisarse una cierta visión “lineal”, e incluso ingenua, de la relación entre producir conocimiento especializado y aplicarlo en el ámbito de la toma de decisiones. Incluso los propios expertos (luego de las fallidas experiencia –en el caso norteamericano- de los ambiciosos programas de la “Gran Sociedad” y la “Guerra contra la Pobreza”), terminarían reconociendo que habían recomendado políticas con información insuficiente, que se había subestimado el análisis de la implementación, o que se había descuidado la problemática de la evaluación {{3}}.

Simultáneamente, las usinas de pensamiento experimentarán un marcado crecimiento y una paulatina diversificación. En general, distintos autores coinciden en señalar que los centros de investigación y análisis de políticas públicas tuvieron tres grandes momentos de creación. Para el caso emblemático de los Estados Unidos, una primera generación, hacia finales del siglo XIX y primeras décadas del XX, estuvo ligada a un movimiento orientado a profesionalizar el gobierno y mejorar la Administración. Algunos ejemplos serían el Instituto de Investigación Gubernamental (1916), antecesor de la Institución Brookings (1927), o la Institución Hoover (1919). Un segundo momento se produce a partir del final de la Segunda Guerra, cuando comienza a emplearse la expresión “think tanks”, y los centros de investigación se orientan fuertemente a analizar la agenda internacional en el marco de la Guerra fría y los desafíos del liderazgo mundial estadounidense. Un ejemplo típico de esta generación será la Corporación Rand (1948), vinculada a la Fuerza Aérea norteamericana, y que fue pionera en la realización de estudios sobre análisis de sistemas, teoría de juegos y negociación estratégica. Finalmente, una tercera oleada emergió hacia los años ’70: estas nuevas usinas estarán concentradas, tanto en la “defensa de causas” como en la investigación, buscando generar “asesoramiento oportuno que pueda competir en un congestionado mercado de ideas e influir en las decisiones sobre políticas”. La Fundación Heritage (1973) o el Instituto Cato (1977) serían ilustraciones típicas de esta nueva generación de think tanks {{4}}.

En este nuevo contexto, poco a poco fue haciéndose manifiesto que era necesario revisar -con una visión integral- los problemas de la articulación entre conocimiento especializado y elaboración de políticas públicas. En esta línea, el actual interés por el estudio de la problemática es fruto, por un lado, del nuevo papel que cumple el conocimiento experto y las organizaciones productoras de expertise en el marco de las transformaciones globales entre Estado, mercado y sociedad civil, y por otro, de la (auto) reflexión crítica de los especialistas acerca de los usos y la influencia real del conocimiento científico en la toma de decisiones. En el primer caso, y como ha señalado James G. McGann al referirse a aquellas organizaciones comprometidas con el estudio de problemas globales,

…en el mundo ha habido una verdadera proliferación de centros de investigación y análisis que comenzó en la década de los ’80 como resultado de las fuerzas de la mundialización, el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de problemas transnacionales. Dos terceras partes de todos los centros de investigación y análisis que existen hoy se establecieron luego de 1970, y más de la mitad a partir de 1980 {{5}}

Pero la referencia cuantitativa no debe hacernos perder de vista los cambios cualitativos que comportan, y la percepción de frecuentes “cortocircuitos” entre la esfera del expertise y la esfera de toma de decisiones. Si durante las décadas del ’50 y del ‘60 existía una confianza casi ciega –ingenua o ideológicamente sesgada- en la validez de la “cadena dorada” que unía el saber científico con las necesidades de elaboración de las políticas públicas, la situación actual ha cambiado de manera significativa. Rara vez, nos recuerda Björn Wittrock, alguien se atrevió a dudar de que “utilizar la investigación de la ciencia sociales para las políticas públicas es una cosa buena…, usarla más es mejor, y aumentar su uso significa mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales”. Sin embargo, la expansión en los años siguientes de las propias ciencias sociales, de un lado, junto con los reiterados esfuerzos por vincular a éstas con los procesos de elaboración de políticas, de otro, comenzaron a evidenciar las limitaciones de la ingenua doctrina que predicaba cierto automatismo unidireccional en la relación entre saberes especializados y gestión estatal. En buena medida, las preocupaciones actuales sobre los usos sociales del conocimiento son una respuesta a las ayer infladas, y hoy devaluadas, “pretensiones de la revolución racionalista… de racionalizar todo plan y coordinar las políticas públicas en un número cada vez mayor de ámbitos, y cada vez más hacia el futuro, con ayuda de toda una variedad de técnicas de administración”. Estas constataciones nos dejan en las puertas de una paradoja. “Tanto el crecimiento de la investigación social como la cientifización del proceso de políticas son procesos sociales de importancia fundamental en…Occidente”, pero como contrapartida, “una y otra vez encontramos informes de científicos sociales que se quejan de que no se les escucha, y de responsables de políticas que se quejan de haber recibido muy poco que valiera la pena”. La complejidad problemática de los vínculos entre la esfera del conocimiento científico especializado y la esfera político-institucional está en la actualidad en el centro de la escena {{6}}.

Para ilustrar esta problemática en el caso argentino, pero ofreciendo una mirada en espejo con la experiencia latinoamericana reciente, hemos elegido una serie de textos elaborados a lo largo de la última década. La lógica de la selección va de lo más general a lo más particular, del ámbito internacional al latinoamericano, y del latinoamericano al nacional, destacando para el caso argentino tres campos de saberes en relación con las políticas (Política Exterior, Educación y Economía).

En un primer bloque ofrecemos dos textos que nos permiten abordar una mirada general y regional sobre la problemática bajo análisis. El trabajo de Miguel Braun, Mariana Chudnovsky, Nicolás Ducoté y Vanesa Weyrauch analiza las instituciones de investigación de políticas a partir de un amplio estudio comparativo que toma como referencia organizaciones de Asia, África, Europa del Este/CEI y América Latina. El punto de partida del trabajo consiste en analizar los desafíos a la producción de conocimientos orientados a resolver problemas de políticas en contextos especialmente adversos, signados -entre otros problemas- por la inestabilidad política, económica y social, una alta rotación a nivel de los responsables de formular políticas, la falta de mecanismos institucionalizados para la interacción entre la sociedad civil y el Estado, la corrupción, la poca demanda para la investigación y la escasa capacidad gubernamental. El siguiente texto, por su parte, elaborado por Gerardo Uña, Carina Lupica y Luciano Strazza, se enfoca en el ámbito regional en una cuestión de capital importancia: la investigación ofrece un abordaje comparativo sobre la participación de los think tanks y los expertos en las distintas etapas de las políticas sociales en tres países de América Latina (Argentina, Chile y México), sobre la base de analizar el rol y los intereses de todos los actores que participan en el proceso político y técnico de elaboración de políticas públicas.

Un segundo bloque está conformado por dos trabajos que estudian el caso chileno y el uruguayo respectivamente, pero en ambos artículos encontramos una cierta intención comparativa que nos permite ubicar a la experiencia argentina sobre ese telón de fondo analítico. El ensayo de Patricio Silva explora la importancia que han tenido los tecnócratas en la evolución política chilena a partir de las primeras décadas del siglo XX hasta el día de hoy. A pesar de su autoproclamado apoliticismo –señala el autor- el estamento tecnocrático se ha constituido en un actor estratégico en los intentos de legitimación de los diversos proyectos políticos de este período. Partiendo del debate existente sobre el fenómeno tecnocrático en las sociedades modernas se subrayan una serie de características particulares del caso chileno. Seguidamente, el artículo de Adolfo Garcé introduce la sugerente noción de Régimen Político de Conocimiento (Political-Knowledge Regime) , a partir de un diálogo crítico con los recientes aportes de Campbell y Pedersen (2011). Si bien el trabajo se apoya en una serie de investigaciones empíricas centradas en el gobierno de Tabaré Vázquez, el análisis del autor nos permite ofrecer una caracterización original, a la vez que polémica, de distintos casos latinoamericanos: Chile, Brasil, Argentina y Uruguay.

Por último, el bloque de cierre reúne tres contribuciones que hacen foco en la experiencia argentina en tres diferentes campos de políticas. La primera contribución de Alejandro Simonoff ensaya un abordaje histórico de la constitución histórica del sub campo disciplinar del estudio de la política exterior argentina y su vinculación con el campo de políticas propiamente dicho. En el trabajo recorre la variedad de estructuras explicativas y múltiples interpretaciones sobre el pasado de un campo disciplinar que busca la construcción de un saber, y, al mismo tiempo, la construcción de un instrumento para la vinculación del Estado con otros actores internacionales. Este recorrido es abordado por el autor a partir de identificar y describir las instancias “pre paradigmáticas” que darán lugar a los dos momentos “paradigmáticos” en la disciplina que bien ilustran el título de su trabajo; ello sin perder de vista que un régimen de verdad siempre es funcional al régimen político vigente.

El trabajo de Claudio Suasnábar, a través de la pregunta plasmada en su título, intenta expresar la mezcla de malestar y disconformidad frente al estado de conflicto que –a juicio del autor- atraviesa actualmente la comunidad académico-intelectual de las ciencias de la educación, en particular a partir de la experiencia de la reforma educativa desarrollada durante la década de los ’90, que contó con la participación de notorios investigadores universitarios en cargos de gestión estatal. El texto presenta algunas líneas de interpretación para pensar esas tensiones en el marco de un argumento tributario del enfoque de Bourdieu: si el estado de un campo intelectual no es más que la expresión cristalizadas de las luchas pasadas, el trabajo se plantea como un ensayo de interpretación que -focalizando en las tensiones entre pedagogía y política- presenta una serie de momentos o etapas que recorren la conformación reciente del campo intelectual de la educación.

Finalmente, el artículo de Mariana Heredia parte de considerar, en consonancia con lo ocurrido en otros países, las nuevas formas de elaborar, discutir y aplicar políticas económicas en Argentina inauguradas a partir de los años sesenta. Las elites técnico-profesionales fundaron espacios estables y específicos desde los cuales relacionarse con el Estado y la sociedad. En la intersección entre círculos académicos, organizaciones partidarias, agencias de la administración pública, medios masivos de comunicación, corporaciones empresarias y organismos internacionales, los centros privados de expertise se consolidaron como un “punto de pasaje” en la orientación de las políticas públicas en materia económica. En base a una investigación socio-histórica sobre las ciencias económicas en la Argentina, se estudia la emergencia y la expansión de estos nuevos actores, se analiza la dinámica de este “mercado de expertise” y se avanzan algunas conjeturas sobre la continuidad de este nuevo tipo de representación y sus efectos sobre la vida pública y política.

[[1]] Un tratamiento más detallado de esta cuestión en Camou, Antonio, “Quo Vadimus Sartori? Ciencia política y políticas públicas en el marco de una polémica”, Andamios. Revista de Investigación Social, Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM), Nro. 11, 2009. [[1]]
[[2]] Coser, Lewis A. Hombres de Ideas. El punto de vista de un sociólogo (1965), México, FCE, 1968. Un análisis más cercano de este procesos en Brunner, José Joaquín “Investigación social y decisiones políticas: El mercado del conocimiento”, Nueva Sociedad, Nº 146, p. 111 y ss., 1996 [[2]]
[[3]] La crítica clásica de esta problemática en el libro de Pressman, Jeffrey L. & Aaron Wildavsky (1984), Implementación, México, FCE, 1998. [[3]]
[[4]] La cita pertenece a Haass, Richard N., “Los thinktanks y la política exterior estadounidense: la perspectiva de un elaborador de políticas”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, número 3, noviembre de 2002.. [[4]]
[[5]] McGann, James G., “Los thinktanks y la transnacionalización de la política exterior”, Agenda de la política Exterior de los USA (Departamento de Estado, Programas de información internacional) (http://usinfo.state.gov/journals/), volumen 7, número 3, noviembre de 2002. [[5]]
[[6]] Wittrock, Björn, “Conocimiento social y política pública: ocho modelos de interacción”, en Peter Wagner et al., Ciencias Sociales y Estados Modernos. Experiencias nacionales e incidencias teóricas (1991), México, FCE, 1999. [[6]]

Referencia de los textos

La historiografía latinoamericana sobre la ciencia y la tecnología agrícola mostró, desde temprano, un marcado interés por reconstruir los primeros aparatos estatales y los proyectos privados vinculados con la modernización agrícola de las principales producciones regionales, particularmente las orientadas a la exportación. {{1}}.[[1]] Un mayor desarrollo sobre estos tópicos puede consultarse en el dossier Estado, agrónomos y ciencia aplicada al campo. Miradas sobre las iniciativas públicas y privadas en el desarrollo agroindustrial en América Latina (fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX) . Allí se reunieron trabajos que abordaron procesos similares de fomento agrícola y de diversificación productiva organizados por agencias estatales y por el sector privado en distintas áreas del continente, como Uruguay, São Paulo (Brasil), Cuba. [[1]]
Si bien los trabajos clásicos sobre la temática asociaron esta naciente ingeniería institucional con las demandas de los sectores económicos dominantes, la renovación historiográfica de las últimas décadas -al abordar al Estado como un espacio de intereses y proyectos en pugna-, permitió redimensionar el estudio sobre los establecimientos de enseñanza y experimentación agrícola, invitando a repensar la sinuosa relación entre ciencia-tecnología, política y poder.
Bajo este prisma, aportes provenientes de diferentes vertientes teóricas y metodológicas coincidieron en destacar que la materialización de estas iniciativas representó un punto clave en la consolidación del capitalismo agrario, mediante la creación de agencias estatales específicas, la formación de recursos humanos que respondieran a las demandas de los proyectos económicos vigentes, el desempeño de este plantel de profesionales en puestos clave de las asociaciones sectoriales y burocráticas, y su complementariedad en esquemas colonizadores de “arraigo al campo”. Es decir, se comenzó a considerar estas iniciativas como otro de los aspectos centrales en el proceso de constitución y consolidación de los Estados nacionales. (Schwartzman, 1979; Peset, 1985; Babini, 1986; Arboleada, 1986; Oteiza 1992; Oteiza y Vessuri, 1993; Saldaña, 1996; Urbán Martínez y Saldaña, 2002; Arellano Hernández, 2005; Mendonça, 2007; Bohovslavsky y Soprano, 2010; Ben Plotkin y Zimmerman, 2012).
En la historiografía argentina, la progresiva centralidad que adquirió el rol del Estado -y particularmente sus políticas de orientación productiva- generó un conjunto de trabajos que resaltaron la contribución de las esferas públicas en la articulación de un sistema científico-tecnológico con un carácter marcadamente regional, las relaciones establecidas entre las burguesías del interior con las agencias nacionales, la injerencia del personal agronómico en la delineación de proyectos económico-políticos, la formación de cuadros burocráticos de orientación agraria y su participación precursora en lo que hoy se conoce como ‘extensión rural’. (De Filippo, 1984; Tedesco, 1986; Girbal-Blacha, 1992; Graciano, 2001 y 2004; Gutiérrez, 2007; Tort, 2008; García, 2010; Alemany, 2011; Moyano et al, 2011; Martocci, 2011; Ruffini y Blacha, 2011; Rodríguez Vázquez, 2012). Esta renovación se complementó con una línea de estudios cuyo interés fundamental fue reconstruir los mecanismos articulados desde el Estado para diagramar políticas de fomento e instituciones de educación agrícola. De igual modo, dichos abordajes aportaron elementos fundamentales para reconstruir el proceso de institucionalización de las ciencias agronómicas en el país (Graciano, 2004).
Nuestra propuesta consiste en reunir un corpus de trabajos que analizan el derrotero seguido por instituciones estatales de investigación, educación y difusión de conocimientos agrícolas organizadas bajo diversas modalidades y orientadas al desenvolvimiento agroindustrial y agropecuario en distintas áreas del país (Tucumán, Mendoza, Buenos Aires, Entre Ríos y La Pampa), entre 1880 y las primeras décadas del siglo XX. Los autores seleccionados han puesto el foco en las políticas públicas de educación formal gestadas desde las Universidades y el Ministerio de Agricultura de la Nación –a partir de escuelas e institutos superiores- para generar recursos humanos especializados, y en los mecanismos articulados para afianzar el desarrollo de las economías regionales desde el punto de vista técnico-productivo, como parte de un incipiente proceso de articulación de instituciones (Sesto, 2007). De manera subsidiaria, abordan las diversas instancias instrumentadas para acercar los saberes agronómicos a aquellos sectores que no tenían acceso al sistema formal de enseñanza agrícola.
El trabajo de Julio Djenderedjian se inscribe en una renovada discusión sobre la génesis de los aparatos estatales agrarios –en particular, el Departamento y posterior Ministerio de Agricultura, creados en el último cuarto del siglo XIX- y sus respuestas a las demandas productivas en diferentes puntos del país. A través del recorrido propuesto –entre 1870 y 1914- analiza el accionar de esta repartición estatal consecuente con la investigación y difusión de técnicas útiles para un sector agrícola en expansión. En este sentido, se destacan, por un lado, la apertura de establecimientos de enseñanza agrícola de base regional, y por otro, al desarrollo de informes técnicos que aportaron las primeras imágenes y diagnósticos sobre las diferentes “argentinas” allende la región pampeana, que sirvieron de insumo básico para el diseño de futuras políticas públicas.
Como sostiene el autor, plantearse la eficiencia de los organismos estatales creados ad hoc parece una tarea ineludible, pero responder ese interrogante a la luz de las condiciones actuales resulta una labor sin sentido. Por el contrario, lo que plantea Djenderedjian es ubicar estas iniciativas en su contexto, para valorar y comprender esas políticas a partir del proceso de circulación de saberes como parte de una “densa red” alimentada de un nutrido y diverso corpus de publicaciones elaboradas por los técnicos y demás instituciones dependientes del Ministerio, referidas a las producciones del extenso territorio nacional. Así, entre sus contribuciones se destaca la reconstrucción de los mecanismos implementados desde esta repartición para dinamizar las actividades de experimentación y divulgación técnica en mayor escala, con las dificultades propias de cualquier proyecto germinal. Además, representa un antecedente insoslayable para relativizar y justipreciar la supuesta labor “fundacional” desarrollada por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), creado a mediados del siglo XX.
Los primeros expertos y especialistas que otorgaron un “rostro” a la multiplicidad de dependencias que atendieron la cuestión agraria en el país desde los primeros años del siglo XX se formaron en el Instituto Superior Agronómico Veterinario de Santa Catalina, posteriormente reconvertido bajo la dependencia de la Universidad Nacional de la Plata. A tono con las demandas del desarrollo agropecuario nacional, Osvaldo Graciano analiza las condiciones políticas y económicas que incidieron -y condicionaron- la preparación universitaria de los primeros agrónomos argentinos (a finales del siglo XIX), su definitiva institucionalización (entre los años de cambio de siglo), y su posterior consolidación (en las décadas de 1920 y 1930). De las particulares trayectorias recuperadas, y partiendo de la revalorización de la función socio-política de este personal técnico, surgen como rasgos constitutivos la vinculación entre las esferas burocráticas y universitarias, y posteriormente con la formación de entidades con fuerte peso corporativo, como el Museo Social Argentino (Girbal y Ospital, 1986). La reconstrucción institucional presentada complementa el estudio de los orígenes de la enseñanza superior de las ciencias agronómicas en el país como producto del interés de asociaciones sectoriales, productivas y culturales. En este sentido, este estudio corrobora que la formación de un complejo científico agronómico tuvo, de manera indiscutible, sus antecedentes durante el período analizado.
En suma, ambos aportes coinciden en destacar el temprano interés de ciertos sectores dentro del espectro político nacional para dotar de un sustento científico y técnico a las actividades agroproductivas, a través de la organización del Ministerio de Agricultura de la Nación y de la enseñanza agronómica superior. En la misma línea, el resto de los trabajos reflexionan sobre la injerencia institucional de esta dependencia nacional en las economías regionales, sin descuidar el rol que les cupo a los diferentes gobiernos provinciales.
Talía Gutiérrez se detiene en la política de enseñanza agrícola orientada a los niveles elementales y medio, organizada como una forma de “civilizar” a las poblaciones rurales y propender a su asentamiento definitivo en el ámbito rural. Las sucesivas propuestas de educación agraria, iniciadas desde 1875, correlacionaron de manera inédita en el país la educación con el trabajo “a pie de obra”. Estos proyectos, no siempre exitosos, se extendieron de la mano de una prédica que reforzaba tópicos sobre la formación del sentimiento nacional, el amor a la tierra y la riqueza material del ámbito agrícola. Estas cuestiones remiten a lo planteado posteriormente por Weinberg (1998), acerca de la visión que tenían las élites (o que pretendían imponer) sobre la agricultura y el progreso material. Un matiz de estas políticas fue la preparación de maestros rurales y su atención puesta en los niños, como también en la capacitación de las mujeres en el Hogar Agrícola. Además, la periodización aportada por Gutiérrez permite conocer las iniciativas complementarias del gobierno provincial, precisamente en aquellas áreas desatendidas por las agencias nacionales.
Los estudios de Daniel Moyano (2011) y Florencia Rodríguez Vázquez (2011) analizan la trayectoria institucional de escuelas agrícolas dependientes del Ministerio de Agricultura de la Nación dedicadas a la formación de recursos humanos especializados en dos agroindustrias: la azucarera en Tucumán y la vitivinícola en Mendoza, respectivamente. En ambos trabajos se demuestra que la formación de una masa crítica de técnicos se situó tempranamente en las dirigencias locales y nacionales como una problemática a resolver, a partir de las demandas de estas economías regionales en proceso de modernización.
Moyano rescata las diferentes tentativas (tanto nacionales como provinciales) para erigir una institución de enseñanza agrícola en Tucumán, cristalizada en la creación de la Escuela de Arboricultura y Sacarotecnia de Tucumán. Del análisis presentado, se desprenden características comunes con sus pares de otras provincias, como la contratación inicial de agrónomos extranjeros ante la escasez de recursos humanos especializados y su posterior reemplazo por los primeros planteles de graduados en Argentina (especialmente los egresados del Instituto de Santa Catalina). Pero también evidenció rasgos propios bien definidos, como el cambio frecuente en la orientación de la enseñanza, las contradicciones al momento de vincular la experimentación agrícola con la educación, en la intención de formar personal técnico para la agroindustria local –lo que se tradujo en conflictos organizacionales internos-, y las diferentes estrategias que instrumentaron la dirigencia y el personal del establecimiento para vincularse con los agricultores locales con el fin de transferir técnicas, difundir nuevos sacáridos y cultivos alternativos, pese a la crónica falta de recursos.
Por su parte, Rodríguez Vázquez problematiza el rol que le cupo a la Escuela Nacional de Vitivinicultura en la formación de enólogos, que luego se incorporarían a las filas de la burocracia provincial y al ámbito privado, a través de la dirección técnica de las bodegas. La relación entre conocimientos y vitivinicultura queda plasmada, en primer lugar, mediante los sucesivos planes de estudio que marcaron una mayor trabazón con el sector; y en segundo lugar, a través de la formación de un grupo de técnicos que en su trayectoria profesional incorporaron los conocimientos adquiridos durante su formación en el país y en el extranjero.
Ya mencionamos que la capacitación de agricultores, peones y productores que no tenían acceso al sistema formal de enseñanza fue un objetivo más del Ministerio de Agricultura. Para llenar este vacío, en 1908 organizó el sistema de “agronomías regionales” instaladas en diferentes puntos del país. El abordaje de Federico Martocci analiza los alcances y deficiencias de esa política en un espacio marginal: el Territorio Nacional de La Pampa. Su trabajo demuestra las trayectorias de un grupo de agrónomos que, en etapas sucesivas, fortaleció instancias para la experimentación y la divulgación de conocimientos, logrando un status institucional con la inauguración de la Estación Experimental de Guatraché, en 1912. El resultado más destacado de este proceso, no exento de conflictos políticos e ideológicos, fue la transferencia, vinculación y adaptación de tecnologías y procedimientos útiles mediante el trabajo conjunto del personal especializado y los agricultores locales. En suma, este estudio da cuenta de la injerencia de estos agrónomos del Ministerio no solo en el diseño de políticas públicas, sino también en la resolución de problemas productivos concretos en su área de influencia.
A partir de la recuperación de estas trayectorias es posible concluir que la consolidación de proyectos productivos agrícolas con base científica y técnica estuvo presente desde temprano en la dirigencia local y se plasmó en un entramado de agencias estatales con distintos niveles de institucionalización. En consecuencia, se podría relativizar con sustento empírico el estereotipo de una agricultura permanentemente “atrasada” o “rutinaria” y la práctica “ausencia” del Estado en esta área, más allá de los resultados dispares alcanzados en diferentes regiones productivas.
En definitiva, confiamos que al exponer y cotejar las circunstancias que enmarcaron los orígenes de los complejos científicos-educativos en Argentina y su adecuación (o no) a las demandas productivas específicas, proporcionaremos una visión general y complejizada sobre la temática, que recupere, a la vez, las distintas particularidades regionales y las experiencias locales. Asimismo, esperamos que este dossier resulte de interés para los investigadores abocados a desentrañar las complejidades intrínsecas al proceso de conformación de los aparatos estatales y para aquellos que reparan en el vínculo mutuamente constitutivo entre la formación de elites estatales “expertas”, el afianzamiento del Estado nacional y la consolidación del capitalismo agrario en Argentina.

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Autores y trabajos propuestos: