Este dossier es propuesto en relación con Espacios legislativos y política en la Argentina del siglo XIX (I). Las Legislaturas. Nos permitimos entonces remitir al lector a su introducción, donde realizamos un breve encuadre de ambos dossiers. Como indicamos allí, en este caso la selección responde a una muestra representativa de textos, que desde renovados enfoques y temáticas, invitan a reflexionar acerca del protagonismo de los Congresos en el largo y sinuoso proceso de edificación del orden político nacional entre 1816 y 1880.{{1}}

Sabido es que la tensión entre diversos proyectos impidió la implantación de un modelo definitivo de organización política y condujo a guerras civiles durante la primera mitad del siglo XIX. En este marco, los artículos de Geneviève Verdo, Nora Souto y Mariano Aramburo refieren a las experiencias legislativas de 1816-1820 y 1824-1827, cuando la unificación era uno entre otros horizontes posibles. Ambos Congresos Constituyentes son examinados como ámbitos decisivos de expresión del problema de la soberanía, abierto con la ruptura del vínculo imperial.

Verdo realiza una reconstrucción de la coyuntura 1815-1816, que resulta central para comprender la formación del “Congreso de Tucumán” y el imaginario político que se delineó por entonces. Muestra la manera en que desde 1810 la movilización y los clivajes de la revolución y la guerra, multiplicaron intercambios y solidaridades que signaron un proceso de maduración que cristalizó en la reunión del Congreso. Inicialmente se encontró allí un “punto de equilibrio” entre la autonomía conquistada por las ciudades y la exigencia de la unidad del régimen revolucionario, que fue alterado por disidencias internas y por el avance de la tendencia centralista. El fracaso constitucional de 1819 revelaría las dificultades de dicha coexistencia de ideas.

Como sostiene Aramburo, el derrumbe del poder central en 1820 profundizó la polémica, ya que dejó a las provincias en ejercicio de sus atributos soberanos al conformarse como “Estados provinciales” (pp.108). No obstante, persistió la idea de organizar una nación en un nuevo ensayo entre 1824 y 1827. Su contribución converge con la de Souto en un cuadro de situación sobre debates cardinales para vislumbrar tanto las apuestas, desafíos y resultados del Congreso, como diversos conceptos políticos claves que fueron resignificados en su seno.

En efecto, Souto examina la propuesta de capitalización en 1826, de particular importancia por remitir a las pretensiones hegemónicas de Buenos Aires. Detalla las álgidas discusiones que suscitó el tema en las sesiones legislativas y en la prensa, sobre el trasfondo analítico del origen y ejercicio de la soberanía y de aspectos conexos como las facultades del Congreso. Desde los alineamientos y posturas de sus defensores y detractores, extrae conclusiones críticas acerca de la relación entre unitarismo, centralismo y porteñismo.

En sintonía con estos planteos, Aramburo aborda al Congreso como un “foro de lenguajes”, atendiendo a los usos que hicieron los diputados del concepto de Estado y su articulación con otros como soberanía y nación. Las disputas sobre la Ley Fundamental, la consolidación de la deuda nacional y la constitución, son leídas en vinculación a la cultura política y a la propia labor legislativa y praxis política. Revela una multiplicidad de sentidos que no fueron patrimonio de un grupo o sistema de ideas consolidado, aspecto central para comprender los problemas constitutivos del Congreso.

La situación se (re)definió hacia 1853, cuando las provincias aprobaron la constitución nacional que sentó las bases del Estado federal –menos Buenos Aires, que lo haría tras las reformas al texto en 1860 -.{{2}} El Congreso plasmaba el ejercicio de las soberanías provinciales en el marco de la soberanía nacional, en un equilibrio teórico con un poder judicial y un poder ejecutivo con amplias atribuciones pero sin posibilidad de reelección. La segunda parte del dossier reúne trabajos que permiten repensar al Congreso en los designios nacionales hasta 1880. Ello es porque acentúan su potencialidad explicativa, que en buena medida resultó eclipsada por una nutrida bibliografía que enfatizó la “tradición presidencialista” de nuestro diseño institucional. {{3}}

Ana Laura Lanteri propone una relectura de la experiencia de la “Confederación” y para ello explora al Congreso en la edificación de la dirigencia y de la institucionalidad estatal. En primer lugar, atiende a los variantes perfiles e itinerarios del personal político. Aunque, destaca como una cualidad común su desempeño desde inicios del siglo, gracias al que acopiaron saberes y redes de relaciones que reconvirtieron y ampliaron en la década de 1850. Este aspecto se exterioriza en el análisis de los principales rasgos de la dinámica legislativa a la luz de la sanción de las constituciones provinciales. Concluye así sobre el aprendizaje nacional ensayado y la herencia de actores e instituciones como el Congreso a la etapa abierta en 1862.

En efecto, desde entonces el Congreso integró a todas las provincias y continuó como una institución estatal clave. Raquel Bressan enfatiza su importancia en el planteo de las demandas de los gobiernos provinciales y de leyes afines al fortalecimiento nacional. Aborda los pormenores de los proyectos ferroviarios para Corrientes y Entre Ríos en el período 1862-1880. Estudia tanto las cualidades de la región de la primera traza y sus recepciones a nivel local, como los posteriores debates parlamentarios y resultados del impulso del tendido de ferrocarriles. Revela una trama de negociaciones y conflictos en distintas escalas, desde la que se distancia de visiones que aludieron a la cooptación del gobierno nacional sobre las provincias y al rol marginal del Litoral en la dotación de infraestructura.

Por su parte, Marta Bonaudo y María José Navajas nos introducen en los debates parlamentarios relativos a la representación política.{{4}} Ambas contribuciones revelan la incesante experimentación que supuso materializar este aspecto medular para la viabilidad y la legitimidad del nuevo orden.

Bonaudo recorre las álgidas instancias de discusión de las leyes electorales y de ciudadanía entre 1853 y 1880. Advierte la manera en que definieron “entre las urgencias y las resistencias” criterios y herramientas institucionales de conformación de una comunidad política. Da a conocer un abanico de argumentos de legisladores y publicistas desplegados sobre una matriz liberal, acerca de nudos problemáticos como la definición de los espacios electorales y las implicancias del voto, que ilustran pervivencias políticas de la primera mitad del siglo XIX y la necesidad de encauzar los desafíos que la sociedad le imponía al sistema político.

En correspondencia, Navajas amplía la lente en las controversias referentes a la reforma de la legislación electoral de 1873, una de las más intensas del período. Reconstruye los puntos consensuados y las modificaciones sugeridas por la comisión legislativa, que no se incluyeron en el texto sancionado. Enseña así las ideas en circulación y las alternativas ensayadas para intentar superar cuestiones percibidas como negativas de la arquitectura y las prácticas políticas. En este marco, afirma que la disponibilidad de recursos burocráticos y la gravitación de los conflictos armados fueron condicionantes en el alcance de los cambios proyectados.

Cierra el dossier un capítulo de Hilda Sabato de su obra sobre la revolución de 1880. La coyuntura precisamente articuló problemáticas neurálgicas del siglo XIX: armas y elecciones en torno a la relación de poder entre Buenos Aires y las restantes provincias. En un diálogo con otras instituciones de gobierno, los círculos políticos y la prensa, el Congreso es examinado como uno de los canales de resolución de las pujas abiertas tras el enfrentamiento militar y la renuncia del gobernador porteño Carlos Tejedor. Allí se dio impulso a leyes que cambiarían el panorama nacional. La capitalización de la ciudad de Buenos Aires –cuyos antecedentes analiza Souto- y la prohibición a las provincias de convocar a sus milicias –que afirmó el monopolio estatal de la fuerza, quiebre en relación a la pregunta rectora de la obra sobre el sentido de la violencia-, coronarían la propuesta centralizadora de Julio A. Roca.

[[1]] Hemos excluido el abordaje de los sucesos de 1813, ya que puede consultarse en este sitio Morea, Alejandro (Coord.) (2013). La asamblea del año XIII doscientos años después. Nuevas preguntas para un viejo problema. Polhis, 6 (12), pp. 63-94. Recuperado de: https://historiapolitica.com/datos/boletin/PolHis_12.pdf [[1]]
[[2]] El accionar del Congreso General Constituyente de 1852-1854 ha merecido especial atención por su sanción de la constitución nacional, por ello optamos por excluirlo del análisis. [[2]]

[[3]] Sobre el punto y el rol activo del Congreso han llamado la atención, entre otros, Alonso, Paula (2000). Entre la revolución y las urnas. Los orígenes de la Unión Cívica Radical y la política argentina de los años 90. Sudamericana: Buenos Aires, pp. 231 y Palermo, Silvana (2006). Del Parlamento al Ministerio de Obras Públicas: la construcción de los ferrocarriles del Estado en Argentina, 1862-1916. Desarrollo Económico, 182 (46), pp.215-244. [[3]]

[[4]] Sobre la primera mitad del siglo XIX puede consultarse en este sitio Ternavasio, Marcela (Coord.) “La representación política en sus orígenes. El Río de la Plata en la primera mitad del siglo XIX”, N° 18, junio de 2011. Disponible en https://historiapolitica.com/dossiers/representacionorigenes/ [[4]]

Textos seleccionados para el dossier

La intención de este dossier y de Espacios legislativos y política en la Argentina del siglo XIX (II). Los Congresos, es ofrecer al lector un conjunto de contribuciones que resaltan el protagonismo de las instituciones deliberativas en la edificación política del siglo XIX argentino. La selección atiende a estudios de caso sobre períodos clave entre 1810 y 1880 que abordan, en forma directa o subsidiaria, aspectos relativos al rol, el diseño y el funcionamiento de las Legislaturas provinciales y los Congresos.

A partir de renovados interrogantes, temas y enfoques estos trabajos invitan a la reflexión sobre las cualidades, formas y resoluciones propias que dichos espacios le imprimieron al ejercicio y a la legitimación de la política. En este sentido, resultan fértiles para problematizar aristas del orden republicano, como la conformación de dirigencias y liderazgos y las modulaciones de la cultura política, la ingeniería institucional y la representación política. {{1}}

En efecto, desde puntos de partida e instancias formativas diversas, los autores ponen en relieve importantes referencias y claves de estudio sobre el origen y la evolución del poder legislativo, su reglamentación interna y atribuciones, su composición sociopolítica y sus variantes relaciones de tensión y/o equilibrio con el poder ejecutivo y el poder judicial. Igualmente, historizan otros elementos inherentes a los conflictos y las negociaciones de la dinámica legislativa. Tales como la definición y el uso del lenguaje político, el entrenamiento de los actores en la gestión institucional y en el sentido práctico de tomar decisiones, los intereses, estrategias, representaciones y redes de relaciones puestas en juego y las interacciones con otros ámbitos de expresión pública como la prensa, por citar solo algunos.

En este sentido, los trabajos fueron escogidos también por el interés en transitar un amplio arco temporal y registro espacial, que hemos optado por articular en este dossier en relación a las provincias y en el II a las interacciones de los diversos territorios en los Congresos. Este criterio aspira a viabilizar cruces sincrónicos y diacrónicos que redunden en una imagen más integrada sobre el siglo XIX. Claro que, a la vez, advierte sobre la imposibilidad de realizar afirmaciones generalizadoras y poco sensibles a los contextos históricos.

No pretendemos dar cuenta, entonces, de la totalidad de cuestiones presentes en los textos compilados. Sino solo esbozar algunos de sus lineamientos, a fin de recalcar el considerable potencial metodológico y analítico que brinda la posibilidad de explorarlos en conjunto. Esperamos estimular un diálogo académico, que contribuya a avanzar hacia una agenda específica, tanto de estudios comparativos como de síntesis sobre las instituciones de carácter legislativo en la historia de dicho siglo.

Los tres textos que inician este dossier ilustran la manera en que las Legislaturas -denominadas en la época Juntas o Salas de Representantes- proliferaron en el territorio rioplatense en la década de 1820 tras la caída del poder central. En un proceso paralelo a la disolución de la mayoría de los Cabildos, las mismas se consideraron depositarias de la soberanía y fueron los pilares en la organización institucional de los “estados provinciales”, en conjunto con la figura del gobernador y de las incipientes esferas judiciales.{{2}} Los autores dan cuenta de los ritmos y modalidades diferenciados de su desarrollo, desde los que revisan conceptualizaciones, como las centradas en la idea de la “anarquía”, en el poder “despótico” de los caudillos o en juicios condenatorios sobre prácticas no acordes a principios normativos.

Noemí Goldman enmarca el funcionamiento de la Legislatura en una revisión crítica del fenómeno del caudillismo y de la historia político-institucional de La Rioja durante el régimen de Juan Facundo Quiroga. Sin negar la decisiva actuación de Quiroga desde 1823 tras desarticular la influencia de los viejos linajes, los resultados del trabajo arrojan nueva luz sobre la relación entre los poderes locales y sobre la articulación entre legalidad y legitimidad en la consolidación de su liderazgo. Pese a los conflictos entre fracciones de la élite local y al poder que adquirió, se destaca que las tareas ejercidas por el ámbito legislativo no fueron “solo de gestión administrativa” de sus intereses.

Por su parte, Marcela Ternavasio refiere al contexto de la “feliz experiencia” en Buenos Aires en torno a la problemática de la división de poderes. Afirma que la relativa estabilidad entre 1820 y 1824 se sostuvo en una interacción permanente entre los poderes ejecutivo y legislativo, mostrando los saberes técnicos y los horizontes discursivos a partir de los cuales los miembros de la elite dirigente construyeron su poder. Examina también diferentes normas y tradiciones que influyeron en la labor legislativa -entre ellas las nociones del utilitarismo inglés-, permitiendo que la propia praxis de los actores cubriera el vacío de una constitución provincial que no llegaría sino hasta 1854.

El estudio de Fabián Herrero nos introduce en Córdoba durante el gobierno de José María Paz entre 1829 y 1831. Desde una reconstrucción de aspectos plurales del funcionamiento y perfil sociopolítico de la Legislatura, extrae conclusiones que complejizan la percepción de una “ficción legal”, ya que no hubo una separación arbitraria entre sus atribuciones normadas en un Reglamento Provisorio y su labor. Con todo, el autor advierte que no resultó un “producto político exitoso”, por las dificultades de una coyuntura signada por fuentes de conflictividad como las incursiones indígenas, los problemas derivados del carácter militar y supra-provincial del poder de Paz y la frecuencia de los enfrentamientos con tropas federales.

Luego, Roberto Schmit desplaza la atención a la segunda mitad del siglo XIX, cuando las Legislaturas redefinieron sus perfiles y atribuciones, resultando centrales en acciones como la elección de los senadores nacionales y los gobernadores. Examina el caso de Entre Ríos en la década de 1860, tras su fracaso en comandar la unificación nacional y los desafíos abiertos por adecuar el poder local a la interacción con renovadas normativas e instituciones provinciales y con la nueva arena de poder nacional.{{3}} En este marco de reconfiguraciones de la cultura y el régimen político, la Legislatura es abordada como una parte del tejido, en diálogo con otros ámbitos formales e informales en los que interactuaron actores notabiliares e intermedios. Entre otras cuestiones, el autor sostiene que mediante formas políticas tradicionales Justo José de Urquiza logro retener la gobernación, pero no impedir que por “los comicios y las expresiones del espacio público”, surgiesen facciones federales opositoras que erosionaron su poder.

El siguiente núcleo responde a trabajos realizados en los últimos años, que permiten conocer las implicancias de las Legislaturas en el derrotero político-institucional de otras provincias: Mendoza, Tucumán y Salta. Si bien no disponemos de un “mapa federal” completo que articule ambas mitades del siglo, la muestra es representativa de sugerentes rupturas, continuidades, especificidades y diferencias. Así, puestos en diálogo, remiten tanto a las cualidades de cada caso como a las variantes entre éstos.

Hernán Bransboin y Gabriela García Garino abordan a la Legislatura de Mendoza como objeto de estudio. Bransboin sostiene la hipótesis de la relativa estabilidad de las instituciones provinciales durante la primera mitad del siglo XIX, desde variables analíticas como el alto nivel de cumplimiento de los mandatos de los gobernadores y las alianzas y estrategias de poder de la elite local. En este contexto, la Sala de Representantes tuvo un rol fundamental de contrapeso con el nivel ejecutivo –ya que aunque fue diluyendo su autonomía mantuvo un rol central en la elección del gobernador- y de establecimiento de un orden legal. El autor destaca también la particularidad del caudillismo en el marco institucional mendocino, pues a excepción del poder ejercido en la década de 1840 por Félix Aldao, fueron escasas las figuras que se articulan con las características más comunes de dicho fenómeno.

Por su parte, García Garino se centra en un período posterior, entre 1852 y 1861. A partir de un análisis cuantitativo y cualitativo de su diseño y actividad –general y respecto del juego electoral y los otros poderes públicos estatales-, muestra que la Legislatura continuó siendo fundamental en los designios políticos. Aún, considerando los conflictos y los niveles de críticas provenientes de una prensa local, que se constituyó también como un actor clave. Así, relativiza las imágenes negativas de la Legislatura como un “cuerpo anclado en el pasado” ajeno a sus deberes constitucionales e, incluso, obstaculizador de la labor del poder ejecutivo. Ya que, pese a las limitaciones de una estructura estatal en formación y una elite reducida, tuvo una productividad considerable e intentó posicionarse en un lugar preeminente.

En el caso de la provincia de Tucumán, Facundo Nanni analiza y enfatiza la importancia de la actividad de la Legislatura en las décadas de 1820 y 1830. Para ello diferencia etapas en función de aspectos como la relación con los gobernadores, los cambios en escenarios políticos de permanentes fricciones al interior de la elite y los relevos generacionales. Afirma que mientras en la década de 1820 los gobernadores escasamente lograron cumplir los dos años de mandato, el largo gobierno de Alejandro Heredia (1832-1838) inició una nueva etapa política. La misma fue signada, en un primer momento, por un juego de delimitaciones mutuas con la Sala de Representantes, que fue reemplazado en los últimos años por una preeminencia del poder ejecutivo.

Por su parte, Bravo y Ferullo comparan las constituciones de la provincia de Tucumán de 1856 y 1884, analizando el diseño institucional que promovieron, la estructura político-administrativa resultante y sus tensiones con las prácticas políticas. En esta dirección, destacan los límites de dicho constitucionalismo a la hora de mitigar la densidad de los conflictos políticos de la provincia. Se advierte en este sentido, que los cambios establecidos por la constitución de 1856 permitieron poner un freno al poder ejecutivo, mediante la inhabilitación de las facultades extraordinarias, la suma del poder público y la reelección indefinida, mecanismos utilizados anteriormente por Alejandro Heredia y Celedonio Gutiérrez. Por el contrario, la constitución de 1884 auspició un nuevo fortalecimiento del poder ejecutivo provincial, la implementación del sistema bicameral y la creación de un Colegio Electoral permanente.

Finalmente, Marcelo Marchionni y Juan Ignacio Quintián examinan el caso de Salta. Marchionni explica las singularidades del armado institucional en relación a la diversidad territorial a la que se tuvo que atender desde los inicios del siglo XIX, que planteó dificultades en la integración y jerarquías entre las ciudades. En este escenario, uno de los rasgos fue la existencia de tres Cabildos: el de la capital, el de Jujuy y el de Orán suprimidos en 1825, 1836 y 1855 respectivamente. Otra particularidad, fue el carácter desdoblado de la Sala de Representantes, surgida en el contexto posterior a la muerte de Martín Miguel de Güemes. Por una parte existía la Junta Provincial, considerada depositaria de la soberanía provincial y encargada entre otras atribuciones de designar gobernador, integrada por diputados de Salta, Jujuy y Orán. Luego de su receso, era reemplazada por una Junta Permanente de miembros elegidos solamente entre quienes residían en zonas cercanas a la ciudad capital.

El trabajo de Juan Ignacio Quintián permite observar las tensiones institucionales y las fricciones internas de la elite salteña en el período 1850-1870, en un análisis que incluye dimensiones económicas, políticas y estrategias de reproducción del poder familiar. Estudia el proceso de conformación de dicha elite, basada en la integración de sectores comerciales con los caudillos o jefes militares, en una compleja fusión caracterizada además por la articulación económico-política con Buenos Aires y con las regiones alto-peruanas. Quintián advierte también los cambios de la constitución provincial de 1855 en la composición de la Sala de Representantes, constituida en forma unicameral. Explica además los mecanismos a través de los cuales el poder ejecutivo quedó subordinado al legislativo en materia fiscal, elecciones y derecho constitucional, pero mantuvo amplias facultades en la designación de ministros, comandantes militares, policías y jefes departamentales.

[[1]] Respecto de la renovación de estudios sobre la historia política hispanoamericana del siglo XIX puede consultarse en este sitio Ternavasio, Marcela (Coord.) “Siglo XIX e Historia Política. Debates sobre los nuevos enfoques y perspectivas”, N° 3, marzo de 2010. Disponible en https://historiapolitica.com/dossiers/dossierxix/ [[1]]
[[2]] Sobre la experiencia de las provincias en tanto unidades soberanas puede consultarse en este sitio Ayrolo Valentina y Verdo, Geneviève (Coords.) “Las Provincias antes de la Nación en la Argentina. Entre la soberanía, la autonomía y la independencia”, N° 75, enero de 2016. Disponible en https://historiapolitica.com/dossiers/provincias-ante-la-nacion/ [[2]]
[[3]] Sobre el rol de las Legislaturas en la segunda mitad del siglo, puede consultarse el estudio de Gustavo Paz en relación a la trama política de Jujuy. Paz, Gustavo (2003). El gobierno de los “conspicuos”: familia y poder en Jujuy, 1853-1875. En Hilda Sabato y Alberto Lettieri (Comps.), La vida política del siglo XIX. Armas, votos y voces (pp. 223-241). Buenos Aires: FCE. [[3]]
Textos seleccionados para el dossier